新“国五条”出台后，政府调控房地产市场的态度非常明确，结果却不尽如人意。在此背景下，近日发表的中国金融四十人论坛课题报告《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）（以下简称《报告》），从减少地方政府对土地财政的依赖和促进房价合理回归角度提出供地方式改革的建议，就备受各方关注。

　　《报告》提出三个改革供地方式的方案：一是改革土地招投标拍卖挂牌制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府的卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。这些年来供地方式上存在的诸多问题已经引起各方注意，各种建言也不少，以上三种方案具有一定代表性。《报告》建议初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。此建议实际并不好实施，比如第三方案和前两个方案根本就不存在趋同可能，而是替代关系———有你没我，第一方案如果实施同样不需要第二方案的存在。

　　制度的实施是有成本的，也有路径依赖，做改革试点建议需要精耕细作，从理论基础、改革原则和操作方法等方面做好分析设计，做到有的放矢，以免改到半路又要掉头，社会成本太高。《报告》对三个方案都进行了利弊分析，前两个方案都提出两个弊端，直观来看，似乎可行性较小，是否如此，还值得进一步商榷。

　　第一个方案认为把土地价格从房价中剔除，可以降低房价。政府先期投入在土地获取和开发上的成本通过未来逐年征收房产税和其他相关税费补偿。此方案直接的问题是，地方政府没有土地出让收入，而各项税费的收取要在建设完成后逐年收回，前期需要垫付的资金太多，现任政府只有负债投入而没有激励。主要的实施者缺乏改革的驱动力，此方案实施起来会很困难。虽然《报告》提出放开市政债，也提出要健全人大审议监督机制，避免前一任官员过度负债、新官又不理旧债的现象。人大能否真正起到对党委政府主要官员行为的约束平衡作用？在当前地方政治力量格局下，只怕难度很大。

　　此方案最根本的问题在于土地如何配置，在零地价下谁来获得土地。招标拍卖土地的方式，其实是政府垄断土地一级市场供应情况下的不得已选择。招标拍卖，尤其是拍卖，会给人提高地价的感受，但是它更体现的是一种公开配置资源、以价格来决定土地获得者的行为，谁能得到土地的原则一目了然。至于竞争激烈抬升价格，其后面的作用因素是货币供应问题，不能完全认为是拍卖所致。如果变为零地价供地，房地产毕竟是有利润的，没有竞价机制的土地，如何确定谁是开发者？官员来选择的话，道德风险控制问题就够挠头的，如协议供地时期各种淋漓精致地表现出的腐败行为怎么来控制呢？摇号或抓阄，把市场变成游戏场？

　　第二个方案是放弃对高房价的直接追求，力图改变土地财政格局。至于作用，可能会事与愿违。地方走上土地财政的道路恰恰是1994年财政分灶吃饭，中央和地方财权分配失衡，肥税种都被中央收走，地方事权没减少，只好去找新税源。最开始其实是考虑的企业税部分，可是先是增值税中央分享 75%，然后是中央参与企业所得税和个人所得税收入的分享，由最初五五分成还发展到六四分成，地方通过发展企业获取财政收入的积极性降低。土地方面的税收基本归地方，加上房地产形势向好，土地财政就从十来年前快速膨胀，成为地方强有力的财政支柱。可以说，地方财权事权不对等，只要存在财政缺口，地方就会积极寻找新的税源。上缴中央导致土地财政，解决方案如果是把土地收入再上缴中央，只会逼迫地方政府再找新渠道。

　　第三个方案是供地主体多元化的方案，政府征收公益部分，规划圈内的集体和农户供应其他部分。多元主体供应的市场价格自然比垄断供应要低，只是当前的土地管理制度需要大的修改。另外，集体如何避免代理人的道德风险还需要通过内部民主决策机制来完成，当然小集体的这种机制比国有下的所有制完全虚位要好建立得多。

　　其实第三个方案的供地方式，是世界上其他国家都普遍实施的做法，面临的是政府与市场重新划分界限问题。关键是，这不正是我国改革成功的最主要经验吗？其实从我国改革的大方向来考虑，方案优劣一目了然，剩下的只是改革的决心。

中国建设报·中国住房